פסק-דין בתיק עת"מ 45071-01-12

העתירה

1.         לפניי עתירה מינהלית נגד החלטת משרד הפנים, שלא להיעתר לבקשת העותר לקבלת מקלט מדיני בישראל מכוח האמנה בדבר מעמדם של פליטים. העותר, אזרח ניגריה, טוען כי הוא נתון לרדיפה במולדתו על-רקע דתו הנוצרית, ומחמת עמדתו הפוליטית והשתייכותו לקבוצה חברתית; וכי נמלט מניגריה לאחר התקפה אלימה מצד מוסלמים קיצוניים על השכונה שבה התגורר, אשר במהלכה נהרגה אשתו וביתו אף נשרף כליל. לנוכח האמור גורס העותר, כי מתקיימים בעניינו הקריטריונים הקבועים באמנת הפליטים לשם קבלת מקלט מדיני בישראל, ועל-כן מבקש כי בית-המשפט יורה למשיבים לבחון את עניינו מחדש, להכיר בו כפליט בהתאם לאמנה הנ"ל וליתן לו רישיון לישיבת ארעי בישראל.

המסגרת הנורמטיבית

2.         חוק הכניסה לישראל תשי"ב-1952 (להלן - החוק או חוק הכניסה לישראל), קובע בסעיף 1 כי "מי שאיננו אזרח ישראל או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על-פי רישיון ישיבה לפי חוק זה". הסמכות למתן רישיונות ישיבה בישראל נתונה על-פי סעיף 2(א) לחוק לשר הפנים, ושיקול-הדעת בהענקת הרישיונות רחב הוא, ונובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה (בג"ץ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כ"ז(1) 113, 117 (1972); ובג"ץ 758/88 קנדל ואח' נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992)).

3.         לצד זאת, נתונה בידי משרד הפנים, מכוח החוק הנ"ל, סמכות הגירוש מהארץ, נגד אדם אשר אינו אזרח ישראל, ואשר שוהה בה ללא רישיון ישיבה. בעת הפעלת סמכות הגירוש, על הרשות המינהלית לפעול לאור התכליות העומדות בבסיס החוק, ובכלל זה להביא בחשבון, מחד גיסא - את טובת הציבור, ומאידך גיסא - את חייו של הפרט וחירותו. בהקשר זה נפסק, כי "מי שנכנס לישראל ושוהה בה שלא כדין, אינו זכאי להישאר בישראל, אך הוא זכאי לכך כי חייו לא יהיו בסכנה" (בג"ץ 4702/94 סלאח אחמד קאדם נ' אל טאיי נ' שר הפנם ואח' מט(3) 843, 848 (1995)). עיקרון זה (להלן - עקרון אי-ההחזרה), מעוגן גם באמנה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951, ובפרוטוקול המשלים לה משנת 1967 (להלן - אמנת הפליטים), שאליהם הצטרפה ישראל. אמנם, האמנה לא נקלטה בחקיקה הישראלית הפנימית, אך המדינה מצהירה, כי היא מכבדת את המחויבות הבינלאומית המוטלת עליה מכוח האמנה, ובפרט מחויבת היא לעיקרון, כי אין מגרשים אדם למדינה שבה נשקפת סכנה לחייו (בג"ץ 4702/94 בעניין אל טאיי לעיל; עת"מ (ת"א) 22728-01-11 Zina Valishvili נ' מדינת ישראל-משרד הפנים(10.3.11); ועת"מ (מרכז) 49556-11-10 דיאלו מוכתאר נ' משרד הפנים (7.10.11); עת"מ (ת"א) 2028/05 זנבק ווליוהאנס באלכה ואח' נ' משרד הפנים (8.2.06)). 

4.         מטרתה של אמנת הפליטים הנה להבטיח מקלט למי שמוגדר "פליט" על-פי הקריטריונים שנקבעו בה, דהינו - אדם הנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל פחד מבוסס להיות נרדף על-רקע אחד מחמישה טעמים - גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת; ואשר איננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך מחמת הפחד האמור. לפיכך, המדינות החתומות על האמנה, התחייבו שלא לגרש או להחזיר פליט אל גבולות הארצות שבהן יהיו חייו או חירותו בסכנה, בשל אחד מחמשת האדנים האמורים (עת"מ (י-ם) 31600-03-11 צ'יקה קווין אוקפור נ' משרד הפנים (19.9.11)). על-פי האמנה, ההגנה תינתן לפליט למשך תקופה זמנית, עד לקליטתו מרצונו במדינת המקלט או במדינה שלישית (עת"מ (ת"א) 33921-08-11 טרזה גראף נ' משרד הפנים (25.9.11)).

כבר נפסק, לאור עקרונות האמנה והאמור בה, כי לשם הוכחת זכאות למקלט מדיני, אין די בהצגת חשש סובייקטיבי לרדיפה מהטעמים האמורים, המבוסס על הערכה עצמית גרידא של המבקש מקלט, וכי על-מנת להכיר במבקש כפליט, יש להיסמך על נתונים אובייקטיביים (עת"מ 31600-03-11 בעניין צי'קה קווין, לעיל; עת"מ 2028/05 בעניין באלכה, לעיל). עם-זאת, האמנה אינה מסדירה את מדיניות בדיקת זכאותו של אדם למעמד של פליט באופן סדור, כך שבפועל מנגנון זה מיושם באופן שונה במדינות שונות בעולם.

5.         המדיניות בעניין בקשות למקלט מדיני בישראל והסדרת מעמדם של פליטים לפי האמנה, הותוותה עד לאחרונה בנוהל הסדרת הטיפול במבקשי מקלט בישראל (להלן - הנוהל הישן), שגיבש המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בשנת 2002 בתיאום עם נציבות האו"ם לפליטים בג'נבה, אשר בו פורטו נהלי העבודה הפנימיים בין הרשויות המוסמכות בישראל לבין הנציגות בישראל של נציבות האו"ם לפליטים (להלן - נציבות האו"ם). על-פי הנוהל, הבקשה הראשונית של מבקש מקלט בישראל הופנתה לנציבות האו"ם, אשר מתפקידה היה לערוך בדיקה וסינון ראשוניים, ובמקרה הצורך - גם לקיים ראיון מקיף למבקש, ולפנות למשרד הפנים ולנציגויות האו"ם בכדי לקבל מידע נוסף אודותיו; והכל על-מנת לבדוק האם עניינו של המבקש נופל - ולו לכאורה - בגדר אמנת הפליטים. בשלב זה, אם נמצא כי הבקשה מגלה עילה על-פי אמנת הפליטים, הועבר עניינו של המבקש לידי הוועדה המייעצת לשר הפנים לעניין החלטה בבקשה למקלט מדיני (להלן - הוועדה המייעצת), אשר גיבשה המלצותיה לשר הפנים על-סמך החומר שהובא לפניה, ובמידת הצורך - פנתה להמשך בדיקה אל מול נציבות האו"ם בג'נבה. כמו-כן, בשלב זה, על סמך המידע שנאסף, הוזמן המבקש לראיון ולשימוע לפני מנהל לשכת האוכלוסין הרלבנטית. בסופו של יום, העבירה הוועדה המייעצת את המלצתה בעניין לשר הפנים, או למי שהוסמך על-ידו לקבל את ההחלטה הסופית. למבקש שבקשתו נדחתה, ניתנה הזכות לבקש מהוועדה עיון חוזר בעניינו, אם חל שינוי בנסיבות או אם נתגלו מסמכים או ממצאים חדשים; או לפנות לשר הפנים, אם ביקש להלין על ההליכים שנקטה הוועדה. 

            בטרם תוקן הנוהל הישן, ניתנה לנציבות האו"ם סמכות להחליט, כבר בשלב הבדיקה הראשוני, על דחיית הבקשה למקלט מדיני, גם ללא היוועצות בוועדה המייעצת; זאת אם נמצא, כי הבקשה אינה מקימה עילה, ולו לכאורה, לפי אמנת הפליטים. עם-זאת, בשנת 2005 תוקן הנוהל, נוכח ביקורת שהושמעה בדבר זהות הגורם הדוחה את הבקשה על הסף, ונקבע במסגרת התיקון "הליך מקוצר", אשר לפיו, במקום שבו מוצאת הנציבות על-סמך בדיקתה הראשונית, כי הבקשה הנדונה אינה מגלה, ולו לכאורה, עילה לקבלת מעמד מכוח האמנה, תועבר המלצת הנציבות לדחיית הבקשה על הסף לוועדה המייעצת, והאחרונה תעביר את המלצותיה בעניין לשר הפנים, או לגורם המוסמך מטעמו, כאמור. לאחר התיקון, נקבע בפסיקה כי הנוהל האמור הנו ראוי, ומיישם בצורה נאותה את האיזון הנדרש בין פעילות נציבות האו"ם לבין סמכויותיה של המדינה (עת"מ (ת"א) 1779/05 מוטגומרי רצ'ארד נ' משרד הפנים (24.8.06); ועת"מ 2054/07 עמנואל אופרה נ' שר הפנים - משרד הפנים(29.12.08)). 

6.         לפני כשלוש שנים החליט משרד הפנים, כי בשלה העת להקמת מערך עצמאי לבחינת בקשות למקלט מדיני על-ידי מדינת ישראל, כך שחלף פעילותה של נציבות האו"ם כאמור, יופקד גם הליך הבדיקה הראשוני בידי רשויות המדינה. לאור זאת, החל מיום 1.7.09 פועלות שתי יחידות מטעם רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות האוכלוסין), המבצעות את הפעילות שנעשתה עד לאותה העת על-ידי נציבות האו"ם: יחידת רישום ותשאול מסתננים - שתפקידה לברר את זהותו ונתינותו של המבקש; ויחידת טיפול - RSD (Refugee Status Determination, להלן - יחידת RSD), אשר תפקידה הוא טיפול ובחינה בבקשות למקלט מדיני בישראל, תוך גיבוש המלצות לוועדה המייעצת.

7.         ביום 2.1.11 נכנס לתוקפו נוהל חדש - נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל (להלן - הנוהל), אשר מסדיר את סמכויותיהן של יחידת הרישום והתשאול ויחידת ה-RSD, וכן מתווה את הליכי הטיפול בבקשות בצורה סדורה ומפורטת. נקבע, כי על נתין זר המבקש מקלט מדיני בישראל, להגיש בקשה כאמור בתוך שנה ממועד כניסתו לישראל; וכי בשלב הראשון ייערך למבקש הליך רישום וזיהוי. אם בתום שלב הזיהוי נמצא כי הנתונים שמסר המבקש לא הופרכו - ייערך למבקש ריאיון בסיסי (להלן גם - ריאיון מקדמי), ובסיומו יחליט המראיין אם יש מקום לדחות את הבקשה על הסף, או שיש להפנות את המבקש להמשך הליך הבדיקה. ככל שמצא המראיין כי יש לדחות את הבקשה, היות שאינה מבססת את אחד היסודות הקבועים באמנת הפליטים, עליו להעביר את החומר בעניינו של המבקש לראש צוות, אשר עבר הכשרת RSD, לאישור דחיית הבקשה על הסף; ולמבקש ניתנת הזכות לעתור נגד החלטה זו לבית-המשפט לעניינים מינהליים. אולם, בסמכותו של המראיין להחליט, בתום הריאיון הבסיסי, כי יש להפנות את המבקש לעריכת ריאיון מקיף (להלן גם - ריאיון עומק), ובמקרה כזה יינתן למבקש רישיון זמני לישיבת ביקור לפי סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל. אם בתום הראיון המקיף נמצא, כי המבקש אינו אמין, כי העלה טענות חסרות, או כי הפחד שהציג מפני רדיפה אינו מבוסס היטב, יועבר עניינו של המבקש ליו"ר הוועדה המייעצת, לשם בחינת הבקשה ב"סדר דין מקוצר". את המלצתו בעניין זה יעביר יו"ר הוועדה למנכ"ל רשות האוכלוסין, והלה יחליט האם יש לדחות את הבקשה (שאז ניתן יהיה להרחיק את המבקש מישראל), או אם יש להעביר את הדיון בבקשה לדיון במליאת הוועדה המיעצת. ככל שהוחלט על החלופה השניה, תדון הוועדה בעניין ותעביר את המלצתה לשר הפנים, אשר יחליט האם להיעתר לבקשה לקבלת מקלט מדיני בישראל, או לדחותה.

עוד קובע הנוהל, בין-היתר, כי מי שנדחתה בקשתו למקלט מדיני על-ידי מנכ"ל רשות האוכלוסין או שר הפנים, רשאי להגיש בקשה לעיון מחדש, אם חל שינוי בנסיבות הרלבנטיות להחלטה, לרבות גילוי מסמכים וממצאים חדשים; ואם לא חלו התנאים האמורים - תדחה הבקשה על הסף. ככל שנתגלו נסיבות חדשות, תועבר הבקשה לידי עובד שעבר הכשרת RSD, ואשר לא דן בבקשתו הראשונה של המבקש; והלה יעביר המלצתו ליו"ר הוועדה המייעצת.  הוועדה תעביר המלצתה בעניין הנדון לגורם אשר דחה את בקשתו הראשונה של המערער (מנכ"ל רשות האוכלוסין או שר הפנים), אשר יכריע בבקשה לעיון חוזר. בנוסף קובע הנוהל, בין-השאר, הוראות שונות באשר ליחסי העבודה בין נציבות האו"ם לפליטים לבין משרד הפנים; הנחיות בנוגע לבני המשפחה של מי שהוכר כפליט; נהלי הארכת רישיון למי שהוכר כפליט; ומגבלות שונות על נתיני מדינות אויב או מדינה עוינת.

8.         להשלמת הרקע הנורמטיבי יצוין, כי החלטתו של משרד הפנים והגורמים מטעמו, באשר לגירושו של אדם מישראל ושאלת ההכרה בו כפליט לפי אמנת הפליטים, הנה, ככל החלטה מינהלית, החלטה שבשיקול-דעת. על-כן, עקרון היסוד, המשמש נר לרגלנו גם בהכרעה הנדונה בעניינו של העותר, הוא כי תפקידו של בית-המשפט המינהלי, בדומה לבית-המשפט הגבוה לצדק, בעת שהוא מקיים ביקורת שיפוטית על מעשה הרשות המינהלית, הנו "לבחון את תקינות המעשה המינהלי ולוודא שהסמכות הופעלה על-ידי הרשות בגדרי סמכותה, משיקולים ענייניים ובמתחם הסבירות הפתוח לפניה" (עע"מ 9018/04 סאלם מונא ואח' נ' משרד הפנים(12.9.05)). בית-המשפט המינהלי אינו שם עצמו בנעלי הרשות המינהלית, לא אמור לבצע במקומה את המטלות המוטלות עליה ואל לו להעמיד את שיקול-דעתו תחת שיקול-דעתה (עע"מ 9018/04 סאלם מונא ואח', לעיל; עע"מ 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים (17.3.05); ובג"ץ 708/06 גורסקי נ' משרד הפנים (23.9.07)). בית-המשפט אף לא מהווה ערכאת ערעור על החלטותיו של משרד הפנים, כי אם רק מעביר אותן תחת שבט ביקורתו השיפוטית (בג"ץ 2028/05 חסן אמארה נ' שר הפנים (10.07.2006).

הרקע העובדתי

9.         העותר, אזרח ניגריה, נכנס לישראל ביום 19.12.10, באמצעות אשרת תייר לתקופה בת שבועיים. ביום 23.1.11 הגיש העותר בקשה למקלט מדיני בישראל, ובעקבותיה נערך לו ראיון מקדמי, ניתן לו רישיון זמני לישיבת ביקור לפי סעיף 2(א)(5) לחוק הכניסה לישראל, והוחלט לקיים ריאיון מקיף ביחידת ה-RSD, ביום 20.2.11. בגדר הבקשה שהגיש העותר והראיונות שנערכו עמו כאמור, ציין, בין-השאר, כי הוא נוצרי, חבר בקהילת "יורובה" ובמפלגת ACN (Action Congress of Nigeria), שבה שימש כנהג; וכי על-רקע חברותו בשלוש הקבוצות האמורות הוא נרדף במולדתו. העותר הוסיף, כי ארגון PDP בניגריה מפעיל את הקבוצות המוסלמיות הקיצוניות שם, על-מנת שאלו ייהרגו את הנוצרים; וזאת כדי לאפשר לארגון האמור לזכות בבחירות ולעלות לשלטון. בהקשר זה הדגיש העותר, כי עזב את ניגריה בעקבות התקפה של מוסלמים קיצוניים על השכונה שבה התגורר, אשר במהלכה הרגו הפורעים המוסלמים תושבים נוצריים, באמצע הלילה, ללא הבחנה, ושרפו את בתיהם. העותר סיפר, כי במתקפה האמורה נהרגה אשתו לנגד עיניו, וכדי להימלט נאלץ לקפוץ מחלון הבית שנמצא בקומה השניה של הבניין, אשר נשרף כליל במתקפה. העותר הדגיש, כי נוכח האמור הוא חושש לחייו, היות שכל בני הדת הנוצרית נרדפים בניגריה; כי אין איזור אחר בניגריה שאליו יכול היה להגיע ולהרגיש בטוח; וכי אין לו שם כל בני משפחה. לשאלת המראיינת השיב העותר, כי הגיש תלונה במשטרה בשל המתקפה האמורה, שלא טופלה; כי לאחר הגשת התלונה כאמור הסתתר בכנסיה במשך שלושה שבועות, שבמהלכם לא שמע דבר מהמשטרה; כי לא חזר לבית הוריו לאחר המתקפה, היות שמדובר בבית ישן מאוד שלא ראוי למגורים, באזור שאינו בטוח עבורו, וממילא הוריו נפטרו; וכי הכומר בכנסיה שבה הסתתר סייע לו לעזוב את ניגריה ולהגיע לישראל. חלק מהראיון התמקד בעבודתו של העותר כנהג עבור חברי מפלגת ACN, היות שתחילה ציין העותר כי עסק בכך שלוש פעמים בשבוע, אולם בהמשך השיב כי לא עבד במשך כחודש עובר למועד עזיבתו את ניגריה.

10.       בתום הריאיון המקיף העריכה המראיינת מטעם יחידת ה-RSD, כי אין בהצהרותיו של המבקש כדי להצביע על חשש מבוסס היטב מפני רדיפה בארץ מוצאו. בכלל זה הובהר, כי העותר לא סיפק הסבר לכך שלא שב לגור בבית מגוריו; כי לא המתין עד למיצוי ההליכים בעניינו עקב התלונה שהגיש במשטרה; כי החשש שציין נבע מהתקפה כללית, ולא נגד העותר באופן אישי; וכי עלו תהיות בעניין אמינות חלק מהצהרותיו. בהקשר האחרון ציינה המראיינת, כי התעוררו מספר סתירות בדבריו של העותר בנוגע לאירוע ולנסיבות שהביאו למות רעייתו, שיוכו הפוליטי של העותר ורמת פעילותו בתחום זה, תקיפתו עקב פעילותו הפוליטית ופרטיו של הכומר שסייע לו.

11.       בדומה, גם יו"ר הוועדה המייעצת החליט, בשלב הבא של ההליך, להמליץ על דחיית הבקשה, היות שסבר כי העותר אינו עונה על הקריטריונים הקבועים באמנת הפליטים. בחוות-דעתו ציין היו"ר, בין-השאר, כי החשש שהביע העותר מפני שיבה לארצו לא בא לידי ביטוי בסממנים חיצוניים, שכן לא היה אזכור בכלי התקשורת לפרעות שצוינו בבקשה ובראיונות; כי ממילא הפרעות שאזכר העותר בבקשתו לא כוונו אליו באופן ישיר, אלא לקבוצת השתייכותו; וכי העותר לא מיצה את האפשרויות שעמדו לפניו בניגריה בטרם נמלט, ובכלל זה - לא בירר מה עלה בגורל התלונה שהגיש במשטרה, ולא ניסה להעתיק את מגוריו לאזור אחר בניגריה.

12.       ביום 4.8.11 החליט ראש הרשות האוכלוסין לדחות את בקשתו של העותר לקבלת מקלט מדיני בישראל, וביום 7.9.11 נמסרה לעותר הודעה על ההחלטה שנתקבלה בעניינו. בהודעה הובהר, בין-היתר, כי העותר אינו עונה על הקריטריונים שבאמנת הפליטים; כי לא מיצה הליכים קודמים במדינתו - כמו ניסיון לחיות באזור אחר בניגריה; כי לא בירר אודות התלונה שהגיש במשטרה בגין הפרעות שצוינו; וכי הפרעות הנ"ל ממילא לא הופיעו בכלי התקשורת המקומיים, כך שאין ביטוי אובייקטיבי לחששות העותר בעטיים.

13.       העותר פנה, באמצעות בא-כוחו, בבקשה לעיון מחדש בהחלטה האמורה. עותק מהבקשה הנ"ל לא הוגש לבית-המשפט, אולם מכתבי-הטענות עולה שהעותר ציין בבקשתו, כי בשנת 2008 קיבל הודעת טקסט מאיימת - נתון שלא הופיע בבקשתו הראשונה של העותר או בראיונות שנערכו עמו; וכי הוא נתון תחת איום בניגריה, נוכח היותו נוצרי, חבר במפלגת ACN ובן שבט "ירובו". ביום 2.11.11 הודע לעותר כי בקשתו לעיון חוזר נדחתה על הסף על-ידי נציג יחידת ה-RSD, בהתאם לנוהל; זאת, היות שלא צוין בבקשה כל מידע חדש שיש בו כדי להשפיע על ההחלטה שנתקבלה בעניינו, ועל כן אין מקום לשקול את בקשתו מחדש.